Autor: Rainer Gerhards

Europa, Bund und Länder stimmen sich durch Videokonferenzen ab. Nur die Kommunalparlamente, die müssen physisch zusammentreffen. Das passt so gar nicht in die Welt der Corona-Hygienevorschriften. Kann man nicht auch Gemeinderatssitzungen und die der Kreistage via Videokonferenz oder Telefonschalte durchführen?

Das Thema ist leider nicht ganz so einfach. Es gibt aber Anhaltspunkte, dass es bei geeigneter Durchführung durchaus Möglichkeiten dazu gibt. Wie ich im Fazit feststellen werde, könnten Videokonferenzen aktuell sogar rechtssicherer als physische Ratssitzungen sein.

Die „digitale Ratssitzung“ via Videokonferenz: Wie könnte es gehen?

Technisch lässt sich sowohl eine geschlossene Benutzergruppe (nichtöffentliche Sitzung) als auch ein offener Zugang für Bürger (öffentliche Sitzung) einrichten. Der Zugang ist niederschwellig, da auch per Telefon möglich. So weit, so gut.

Bleibt aber die Frage, ob die für Baden-Württemberg gültige Gemeindeordnung (GemO BW) einem solchen Vorgehen entgegensteht. Denn nach Recht und Gesetz muss es natürlich gehen – insbesondere deshalb, weil Beschlüsse sonst auch noch nach Jahren als nichtig angefochten werden könnten. Damit wäre eine große Rechtsunsicherheit verbunden, die wird man nicht wollen. Das gilt aber natürlich auch im Hinblick auf in physischer Sitzung getroffenen Beschlüsse.

Was ist eine „Sitzung“?

Festzuhalten ist, dass weder in der GemO noch in der Verwaltungsvorschrift (VwV) dazu die Art und Weise einer “Sitzung” konkretisiert ist. Insbesondere ist nirgends persönliche Anwesenheit vorgeschrieben.

Insofern könnte auch ein virtueller elektronischer Raum genutzt werden. Dabei wird die Sitzung vom Bürgermeister unter Mitteilung der Identifikation des virtuellen Raumes sowie ggf. eines Zugangscodes einberufen. Den Mitgliedern des Gemeinderats kann dabei zusätzlich eine einmalige persönliche Identifikation mitgeteilt werden. Somit sind sie eindeutig identifizierbar und können sich als berechtigt ausweisen – sofern dies überhaupt gefordert sein sollte. Damit sollte §34 GemO genüge getan sein.

Um Bedenken gegen die Vertraulichkeit des virtuellen Raumes zu widersprechen, sollte die Einladung über den geschützten Bereich des Ratsinformationssystems erfolgen. Ist ein solches nicht vorhanden, so sollte die Ladung per Brief erfolgen. Insbesondere sollten die Zugangscodes nicht per E-Mail übermittelt werden, da elektronische Post potentiell von Dritten mitgelesen werden kann. Als Alternative stehen unter Umständen DSGVO-konforme gesicherte Messenger wie Threema zur Verfügung.

Als weitere Sicherheitsmaßnahme kann der Moderator jeden anwesenden Teilnehmer einzeln ansprechen und dessen Berechtigung prüfen. Unberechtigte können vom Moderator aus dem virtuellen Raum verwiesen werden. Gelingt das nicht dauerhaft, muss die Sitzung notfalls vertagt werden. Bei öffentlichen Sitzungen ist eine Prüfung der Zugangsberechtigung nicht notwendig – zumindest dann nicht, wenn der Gemeinderat und die Zuhörer innerhalb des selben virtuellen Raumes anwesend sind.

Vorsitz und Moderation in der virtuellen Ratssitzung

Das Videokonferenzsystem ermöglicht dem Vorsitzenden die Versammlungsleitung nach §36 GemO, insb. kann auch §36 (3) Satz 1 durchgesetzt werden.

Es ist empfehlenswert, sich eines technischen Moderators zu bedienen, der die Videokonferenz als solches verwaltet. Hier sollte es sch um einen Mitarbeiter der Gemeindeverwaltung handeln, oder eine anderweitig zur Verschwiegenheit verpflichtete Person. Die technische Moderation kann auch Wortmeldungen von Ratsmitgliedern annehmen und sie an den Vorsitzenden zur Worterteilung weiterleiten. In kleinen Gremien kann der Vorsitzende ggf. auch die technische Moderation übernehmen. Dies ist aber eine zusätzliche Belastung und Ablenkung für den Vorsitzenden.

Aufgaben der technischen Moderation sind neben der Annahme von Wortmeldungen auch die Stummschaltung bzw. Freigabe von Teilnehmern, Unterstützung bei kleineren während der Sitzung auftretenden Problemen und, bei öffentlichen Sitzungen, die Einbeziehung der Anfragen von Einwohnern oder physisch teilnehmenden Mitgliedern des Gemeinderats.

Physische Teilnahme einiger Sitzungsteilnehmer

Eine physische Teilnahme kann für Mitglieder des Gemeinderats angeboten werden, die eine virtuelle Teilnahme ablehnen. Dazu müssen ein physischer Raum geschaffen werden, in dem die notwendigen Hygienemaßnahmen sichergestellt werden können. Möglichst ist die physische Teilnahme von Mitgliedern das Gemeinderats aufgrund der erhöhten Risikolage für die Handlungsfähigkeit der Gemeinde (Infektionsrisiko) zu vermeiden. Das gilt in besonderem Maße für kleinere Gemeinden, bei denen der Ausfall bereits weniger Verwaltungsmitarbeiter zu größeren Problemen führen kann. Bürgermeister*in bzw. BM-Stellvertretende sollten keinesfalls gemeinsam an einer physischen Sitzung teilnehmen. Sofern die (künftige…) Rechtslage das gestattet, sollte für die Mitglieder des Gemeinderats die virtuelle Teilnahme verpflichtend sein.

In öffentlichen Sitzungen kann auch für die Öffentlichkeit die Möglichkeit zur physischen Teilnahme geschaffen werden. Hierzu hat sich das Innenministerium Baden-Württemberg in seiner Pressemitteilung vom 31. März 2020 wie folgt geäussert: „… sollen die notwendigen Sitzungen des Gemeinderats, des Kreistags und ihrer beschließenden Ausschüsse auch als Telefon- oder Videokonferenz durchgeführt werden können. Freilich muss dabei der Öffentlichkeitsgrundsatz gewahrt bleiben: etwa durch die Übertragung der Schaltkonferenz in den Ratssaal. Dort können dann Zuhörerinnen und Zuhörer, insbesondere auch die Medien, den Verlauf der Sitzung öffentlich verfolgen„.

Die Realiserung kann erfolgen durch Übertragung in den Ratssaal. Dort ist ein PC mit Beamer sowie entsprechende Tontechnik zu installieren. Die technische Moderation sollte in diesem Fall vor Ort im Ratssaal vorgenommen werden. Für „Anfragen von Anwohnern“ kann von der technischen Moderation den Einwohnern auch jeweils ein Mikrofon zugeteilt werden. Dabei sind Hygieneschutzmassnahmen zu beachten.

Öffentlichkeit der Ratssitzung via Videokonferenz

Die Öffentlichkeit der Sitzung nach §35 GemO wird durch Mitteilung des Veranstaltungscodes in der öffentlichen Bekanntmachung erreicht. Alle Interessenten können sich entsprechend einwählen. Dabei kann es zu Kapazitätsengpässen des Videokonferenzsystems kommen. Dies ist analog zu gefüllten physischen Räumen, wo auch Besucher abgewiesen werden dürfen. Virtuell ist eine höhere Teilnehmerzahl regelmäßig sogar leichter realisierbar. Der Presse sollten bevorzugt Zugänge zum Konferenzsystem angeboten werden.

Um Störungen zu vermeiden ist es auch denkbar, zwei miteinander verschaltete Konferenzen durchzuführen. Das geht beispielsweise mit dem Werkzeug WebEx. Hierbei sind die aktiv an der Sitzung Beteiligten (Bürgermeister, Verwaltung, Mitglieder des Gemeinderats, …) in einer Konferenz. Zuhörer und Presse befinden sich in einer gesonderten zweiten Konferenz. Ton und Bild der ersten Konferenz werden in die Zweite weitergeleitet, es gibt aber keine Kontaktmöglichkeit aus der zweiten „Zuhörer-Konferenz“ in die erste „Rats-Konferenz“. Dies ist allerdings erhöhter Aufwand, der gerechtfertigt sein sollte.

Verhandlungsführung

Innerhalb des virtuellen Raumes kann die Verhandlung wie üblich geführt werden. Idealerweise sind alle Teilnehmer via Video verbunden, notfalls jedoch auch per Telefon.

Beschlussfassung

Die Abstimmung im virtuellen Raum kann konform zu §37 erfolgen, wenn namentlich abgestimmt wird. Das jeweilige Ratsmitglied wird aufgerufen und kann dann eindeutig und unzweifelhaft seine Stimme abgeben. Dies erfordert allerdings die offenen Abstimmung.

Schwierig ist die geheime Abstimmung. Es darf kein ungebührlicher Druck aufgebaut werden, diese zu verlangen. Auch in normalen Zeiten gibt es bei Mitgliedern des Gemeinderats sicherlich eine gewisse Hemmschwelle, auf geheimer Abstimmung oder Wahl zu bestehen. In Corona-Zeiten und wenn dies dann zwingend zu einer physischen Sitzung mit entsprechendem Infektionsrisiko führen würde, ist der Druck sicherlich höher.

Daher sehen Rechtsgelehrte auch keinen Ausweg darin, bei Anforderung einer geheimen Abstimmung auf eine physische Sitzung zu vertagen. Dies sei nicht im intendierten Sinne des Gesetzgebers. Diese Argumentation klingt auch einleuchtend.

Allerdings ist es auch so, dass geheime Abstimmung wohl nur in den allerwenigsten Fällen notwendig werden und daher bei den allermeisten Ratssitzungen keine Rolle spielen. Im Allgemeinen ist es auch im Vorhinein absehbar, dass die Notwendigkeit einer geheimen Abstimmung notwendig wird.

Eine Möglichkeit läge also darin, vorab in den Fraktionen abzustimmen ob eine geheime Abstimmung notwendig ist. Sofern keine Fraktionen vorhanden sind, könnte analog eine Willensbildungen in den Wahllisten vorgenommen werden. Beschlüsse, wo dies notwendig ist, könnten dann in regelmäßig geplanten Präsenzsitzungen getroffen werden. Somit würde sich hier kein zustäzlicher Druck erzeugt werden.

Gegen den Ansatz spricht allerdings, dass auch die regelmäßige Präsenzsitzung vermutlich nur dann stattfinden würde, wenn tatsächlich Beschlüsse zu treffen sind. Insofern würde dies in der Konsequenz einer Vertagung gleich kommen.

Eine zunächst einleuchtende weitere Möglichkeit bestünde darin, den Beschluss nicht in der Sitzung selbst, sondern im Nachgang über Stimmzettel vorzunehmen. Diese einheitlichen Zettel würden den Mitgliedern das Gemeinderats vorab für den Bedarfsfall zur Verfügung gestellt und könnten durch einfaches Ankreuzen ausgefüllt werden. Sie müssten anschließend in einen verschlossenen Umschlag gegeben werden. Die einzelnen Ratsmitglieder müssten die Umschläge im Nachgang höchstpersönlich bei der Gemeindeverwaltung abgeben, um so eine Berechtigungsprüfung vornehmen zu können. Hierdurch wird meines Erachtens nach die Hemmschwelle deutlich gesenkt. Aber. §37 (1) GemO sagt: „Der Gemeinderat kann nur in einer ordnungsmäßig einberufenen und geleiteten Sitzung beraten und beschließen.“ Der Beschluss würde bei diesem Verfahren eben nicht konkret „in“ der Sitzung fallen. Man kann allerdings argumentieren, dass die Mitglieder des Gemeinderats bereits in der Sitzung den Stimmzettel ausfüllen können. Lediglich die Übersendung ans Rathaus würde im Nachgang erfolgen. Ob dies noch als dem intendierten Willen des Gesetzgebers entspricht müssen vermutlich die Rechtsgelehrten klären. Damit verbleibt auch hier eine Unsicherheit. Vielleicht würde als „technischer Trick“ das einsammeln der Zettel durch Gemeindebedienstete möglich sein. Notfalls kann die Sitzung entsprechend verlängert werden. Dann würde die Beschlussfassung noch in der Sitzung erfolgen.

Eine letzte Möglichkeit besteht darin, ein elektronisches System zur anonymen Stimmabgabe zu verwenden. Dies ist technisch allerdings anspruchsvoll. Inwieweit die rechtlichen Rahmenbedingungen bereits geklärt sind, vermag ich nicht zu sagen. Eine mögliche „einfache“ Realisierung könnte ggf. mit Werkzeugen wie dem Messenger „Threema“ erfolgen, sofern hier Anonymität hinreichend sicher gestellt werden kann. Das habe ich technisch noch nicht weiter geprüft.

Fazit zur Beschlussfassung: mit der aktuellen Rechtslage, also ohne Änderung der rechtlichen Rahmenbedingungen, ist die Beschlussfassung vermutlich nur mit einem rechtlichen Restrisiko möglich. Um diese möglichst gering zu halten, empfiehlt es sich vermutlich im Vorfeld abzustimmen, ob bei den anstehenden Beschlüssen eine geheime Abstimmung/Wahl erforderlich sein könnte. Die Verwendung von Stimmzetteln und deren Einsammeln noch während der Sitzung könnte ein Ausweg sein.

Sind Ratssitzungen via Videokonferenz also möglich?

Letztlich „sicher“ sagen können das nur die Rechtsgelehrten. Auch wäre es extrem hilfreich, wenn das Land Baden-Württemberg die bereits seit Ende März angekündigten gesetzliche Klarstellungen beschließen würde. Aus den Überlegungen ergibt sich aber:

Nicht-Öffentliche Sitzungen ohne Beschlussfassung sollten auf jeden Fall unproblematisch sein, vermutlich sogar ganz sicher, wenn alle Mitglieder des Gemeinderats dem zustimmen.

Bei öffentlichen Sitzungen oder „unwilligen“ Mitgliedern des Gemeinderats gibt es eine erste rechtliche Unsicherheit in Bezug auf die Teil-Päsenz dieser Mitglieder und eines Teiles der Öffentlichkeit im Sitzungssaal. Diese Unsicherheit sollte im Hinblick auf die oben genannten Überlegungen und die Pressemitteilung des Innenministeriums jedoch verhältnismäßig gering sein.

Sind Beschlussfassungen notwendig, steigt das Restrisiko. Das Damoklesschwert der „geheimen Abstimmung“ hängt dann über der Sitzung. Dies gilt für öffentliche wie nicht-öffentliche Sitzungen.

Warum sind Videokonferenzen denn eigentlich wichtig?

Die Gemeindeordnung möchte, dass Entscheidungen der Gremien transparent getroffen werden und eine möglichst umfassende Erörterung aller Belange stattfindet.

Genau das ist mit Präsenz-Sitzungen in Corona-Zeiten nicht möglich: die Öffentlichkeit, auch die Presse scheut sich wegen des Infektionsrisikos oft, den Sitzungssaal aufzusuchen. Manches Mitglied des Gemeinderats ist vermutlich ebenfalls besorgt und somit um rasches Ende der Sitzung bemüht. Durch die Hygienemassnahmen sind Diskussionen schwerfällig.

Im Endeffekt führt dies dazu, das sieht man aktuell überall in Baden-Württemberg, dass Ratssitzungen verschoben, reduziert und gekürzt werden. Statt dessen gibt es Eilentscheidungen des Bürgermeisters, Offenlegung und Umlaufbeschlüsse. Auch finden sich, siehe Stadtrat Stuttgart, „kreative“ Regelungen um den Kreis der Ratsmitglieder möglichst minimal zu halten.

Alles dies ist in Corona-Zeiten sicherlich sachlich richtig. Es schadet aber der Demokratie. Insbesondere widerspricht es dem intendierten Willen des Gesetzgebers, kommunale Entscheidungen auf möglichst breiter Grundlage, ausführlicher Diskussion und transparent zu treffen.

Da die Zwänge eindeutig und durch höhere Gewalt verursacht sind, ist ein Zusammentreffen der Gremien wie noch bis Januar 2020 aber schlichtweg nicht möglich.

Insofern ist meiner Meinung nach auch zu hinterfragen, wie hoch die rechtliche Unsicherheit bei in rein physischen Sitzungen getroffenen Beschlüssen eigentlich ist. Da die Umstände von deren Zustandekommen zumeist eklatant dem intendierten Willen des Gesetzgebers widersprechen dürfte, ist die Durchführung physischer Ratssitzungen womöglich mit einer noch höheren Rechtsunsicherheit behaftet. Vielleicht ist die Ratssitzung per Videokonferenz sogar die aktuell rechtssicherste Möglichkeit, eine kommunale Entscheidung zu treffen.

Umso mehr wäre es wünschenswert, wenn das Land in der GemO nun einen verbindlichen und praktikablen Rahmen für die Gremien-Sitzungen in Kommene und Kreis vorgibt. Dabei schadet es sicherlich nicht, wenn die Anpassung an das aktuell technisch Mögliche auch nach der Corona-Krise noch gelten würde.